АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И ОСНОВНЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ  

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И ОСНОВНЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ


administrativnoe-pravo-rossii.html
administrativnoe-pravo-zarubezhnih-stran.html

Д.ГАЛЛИГАН • В.В.ПОЛЯНСКИЙ • Ю.Н.СТАРИЛОВ

учебник» Московского общественного научного фонда совместно с Институтом конституционной и законодательной политики (С01.Р1— Будапешт) при финансировании Института «Открытое общество» (Фонд Сороса) — Россия

Перевод текста Д.Дж. Галлигана с английского П. Филипповой

Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ, 2002. – 410 с.

15ВМ 5-7975-0470-7 (в пер.)

Сравнительно-правовое исследование британского и российских ученых посвящено главным проблемам современного административного права. Рассматриваются природа, объем, цели, задачи, принципы административного права, его конституционные основы и 4>ормы осуществления, административные процедуры, принципы административного процесса, основные вопросы административного и судебного надзора.

Авторы книги - известные специалисты в области административного права.

Денис Дж. Галлиган - профессор Оксфордского университета, директор Центра социально-правовых исследований;

Виктор Владимирович Полянский — заведующий кафедрой конституционного и административного нрава Самарского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент;

Юрий Николаевич Старилов — заведующий кафедрой административного, муниципального и финансового нрава Воронежского государственного унивсрси-тста, док-гор юридических наук. профессор.

Для с тудентов, аспирантов, преподавателей, практических работников правоохранительных органов.


I8ВN 5-7975-0470-7

УДК 342.9 ББК 67.401

© Оформление. «Юристъ», 2002 © Соп5(Ки1юпа1 & Ье§;51а11уе

РоПсу 1п<,п(и1е (С01.Р1),

Ви(1арех1, 2002 © Московский общественный

научный фонд (МОНФ), 2002


Оглавление

Список сокращений ................................... 0

Вместо введения. К истории развития административного права ..... 11

Глава 1. Природа и объем административного права ............. 42

1.1. Понятие административного права ..................... 42

1.2. Цели административного права ....................... 46

1.3. Административное право и эффективное администрирование ... 50

1.4. Две модели административного права ................... 54

1.5. Описание административной системы ................... 57

1.6. Публичное право и административное право .............. 73

1.7. Административное право и частное право ................ 78

1.8. Функции, правовые источники и кодификация российского административного права ........................... 84

Глава 2. Природа административных действий ................. 91

2.1. Вступление .................................... 91

2.2. Нормативные акты ............................... 92

2.3. Конкретные действия отдельных лиц ................... 94

2.4. Классификация процессов по отношению к актам ........... 96

2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия ............ 102



Глава 3. Конституционная база административного права ........ 143

3.1. Конституции как основа административного права ......... 143

3.2. Конституционный подход к административному праву ....... 147

3.3. Конституционные ценности ........................ 151

3.4. Конституционные суды ........................... 153

3.5. Система административных судов .................... 155

3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права .................................... 156

3.7. Типы административной юстиции (административного судопроизводства) .................................... 165

Глава 4. Фундаментальные принципы административного права……. 168

4.1. Вступление .............................. 168

4.2. Принцип законности ............................. 169

4.3. Эффективность ................................ 176

4.4. Справедливость ................................ 178

4.5. Открытость и прозрачность ...................... 183

4.6. Подотчетность ............................. 185

4.7. Судебный надзор ................................ 189

4.8. Беспристрастность. Предвзятость и потеря Независимости ....190

4.9. Принципы современного российского административного права . 192


Глава 5. Различные традиции административного права ........... 217

5.1. Вступление ................................... 217

5.2. Франция .................................... 218

5.3. Великобритания ................................ 222

5.4. Германия .................................... 227

5.5. Европейский Союз .............................. 235

5.6. Соединенные Штаты Америки ...................... 239

5.7. Административное право в России: содержание и новая система . 251

Глава 6. Правовые основы государственного администрирования ... 263

6.1. Осуществление административных полномочий ........... 263

6.2. Регулирование администрирования через закон ........... 268

Глава 7. Административные процедуры .................... 275

7.1. Вступление .................................. 275

7.2.. Задачи процедур ............................... 275

7.3. Элементы процедуры ............................ 277

7.4. Административно-процессуальные кодексы .............. 286

7.5. Административный процесс и управленческий процесс (административные процедуры) в России ..................... 289

Глава 8. Принцип слушания: уведомление, расследование, слушание 299

8.1. Общие принципы слушания ........................ 299

8.2. Детальный разбор принципа слушания ................. 300

8.3. Уведомление .................................. 304

8.4. Ознакомление с информацией . ...................... 305

8.5. Юридическое представительство ..................... 306

Глава 9. Раскрытие информации ......................... 308

9.1. Общий обзор .................................. 308

9.2. Законодательство о свободе информации ............... 312

Глава 10. Ограничения в административном процессе ........... 318

10.1. Вступление .................................. 318

10.2. Компетенция уполномоченных органов ................ 319

10.3. Нерасширение дискреции ......................... 320

10.4. Действия на основании убедительных свидетельств ........ 321

10.5. Ограничения на доводы и выводы (по причинам и результатам) ................................. 322

10.6. Справедливость ............................... 325

Глава 11. Административный надзор ...................... 331

11.1. Важность надзора .............................. 331

11.2. Цели надзора ................................. 332

11.3. Порядок обсуждения ............................ 333

Глава 12. Судебный надзор ............................ 334

12.1. Общий обзор ................................. 334

12.2. Начало инициирования судебного надзора .............. 341

12.3. Судебные решения ............................. 344

12.4. Особенности административного судопроизводства во Франции 347

12.5. Особенности административного судопроизводства в Германии 352

12.6. Административная юстиция в России ................. 365

12.7. Административная юстиция Великобритании ............ 399

12.8. Административная юстиция США ................... 405

Список сокращений.

Бюлетень Бюллютень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

Ведомости Ведомости съезда народних депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

Ведомости РСФСР Ведомости съезда народних депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

Ведомости СРСР Ведомости Верховного Совета СССР

Вестник ВАС Вестник Верховного Арбитражного Суда Российской Федерации

ГиП Государство и право

ЖРП Журнал Российского права

ОЗ Основной закон ФРГ

ПобаС Положение об административном судопроизводстве Германии

РВ Российские вести

РГ Российская газета

РЮ Российская юстиция

САПП РФ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СГП Советское государство и право

СЗ РФ Собрание законодательства Российской Федерации

СП СССР Собрание постановлений СССР

СЮ Советская юстиция

ФЗ Федеральный закон

ФКЗ Федеральный конституционный закон

ХиП Хозяйство и право

AoR Archiv des offentlichen Rechts

Bay VBI Bayerische Verwaltungsblatter

BGBI Bundesgezetzblatt

DOV Die offentliche Verwaltung

DRIZ Deutsche Richterzeitung

DVBI Deutsches Verwaltungsblatt

GVBI Gezetz und Verordnungsblatt

Jura Juristische Analysen

NJW Neue Juristische Wochenschrift

NVvZ Neue Zeitsebrife for Verwaltungsrecht

RGBI Reichsgezetzblatt

ROW Recht in Ost und West

VBIBW Verwaltungsblatter Baden-Wurttemberg

Verv Arch Verwaltungsarchiv

Создание основ административного права является исключительной заслугой административно-правовой науки, которая на определенном историческом отрезке выделилась из науки об управлении в самостоятельную дисциплину. Наука административного права — это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления.

Наука административного права, являющаяся частью публичного Права, — одна из самых молодых наук. Как самостоятельная область научного познания она берет свое начало в теории разделения властей и в теории правового государства. Административно-правовая наука является результатом и одновременно частью так называемого рационального опытного знания, развившегося на Западе уже в Новое время. Государство возникло там как «механическое» и рациональное явление, которое, проявляясь в различных видах и формах, сначала сводилось к небольшому числу основных функций. С точки зрения общественной практики и потребностей все государственные жизненные ситуации были предсказуемы; они подвергались исчислению и были управляемы в соответствии с действующим законом, правовыми нормами. На этой основе наука об управлении в XVII в. развивалась прежде всего как камеральная и полицейская наука.

В настоящей книге будут анализироваться история развития и сущность английского, французского, австрийского и немецкого административного права; в этих странах зародились и административное право, и соответствующая научная отрасль. Существует мнение, что страны, внедрившие у себя административное право, подразделяются на два типа: 1) Франция и страны, заимствовавшие ее правовую систему; 2) страны, в которых преобладает влияние германского права. Этим двум типам государств противостоят страны, игнорирующие автономию административного законодательства (например, США, Великобритания, другие страны с англосаксонскими правовыми традициями).

В эпоху абсолютизма наука административного права «избежала» научного анализа и теоретического подхода в изучении своего предмета, составляющих ее частей и соответствующих общественных отношений. В то время государство представлял господин (царь, король, князь, властитель). Его воля и считалась законом, а действия и мероприятия не были связаны нормативными правилами (законодательными установлениями). Отсутствовал и предмет административного права, ибо управленческая деятельность осуществлялась без всякого нормативного регулирования. Следовательно, систематической административно-правовой науки в период абсолютизма создано не было. Предпосылки для создания самостоятельной и систематической управленческой науки (науки управления, или административного права) отсутствовали, так как в эпоху монархического абсолютизма не существовало ни сформированной системы разделения властей, ни административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти.

Начало развитию науки административного права положила камералистика — наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая старая камералистика)3. Корни этой старейшей науки уходят в шестнадцатое столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики выступили главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой. М. Оссе (1506—1557) показал в своем политическом завещании (тестаменте от 1556 г.) образец правительства и управления территориального государства эпохи времен Реставрации. Г. Обрехт (1547—1612) в сочинении «Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции» (1617 г.) составил проект всеобщей программы управления, в которой в качестве предмета управления впервые были показаны общественные отношения и взаимоотношения индивидуумов с государством, управленческими органами, полицейскими учреждениями.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права девятнадцатого столетия.

В средневековых европейских университетах в камералистику входил целый пакет административных и экономических дисциплин. Король Пруссии Фридрих Вильгельм I учредил в г. Галле и во Франкфурте-на-Одере первую кафедру камералистики. С ее введением в университетское образование молодая наука в XVIII в. получила дальнейшее развитие и распространила свой предмет изучения на все связанные с государственной политикой важнейшие дисциплины, особенно на экономическую науку, политику, полицейскую науку, науку о финансах, аграрную науку, мануфактурное дело и горное строительство (получив название «новая камералистика»). Научное значение этого учения стало расти, и уже вскоре кафедры камеральной науки были образованы и в других университетах Европы (например, в Вене в 1752 г. и Гёттингене в 1755 г.). Со второй половины XIX в. камералистика стала преподаваться и в университетах России.

В XVIII в. бурное развитие науки управления сопровождалось ростом числа научных трудов по проблемам управления, которые в меньшей степени имели научно-систематический характер, в большей — практически-инструментальный. В литературе анализировались прежде всего вопросы повышения «эффективности» управления с целью усиления и распространения государственной власти, повышения собираемости налогов и сборов, поддержки хозяйства и общего благосостояния. В качестве правового наименования государственного обеспечения «хорошего порядка» в обществе служил термин «власть полиции». Полицейская власть также понималась при этом как осуществление заботы о благосостоянии общества. Практически до XIX в. назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение «счастья граждан»', безопасности и благосостояния. Соответственно этому с термином «полиция» идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась «полицейской наукой», она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практических указаний но осуществлению административных действий.

С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы» систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины.

С точки зрения современного административиста-правоведа, едва ли можно назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития административно-правовой теории. В ту историческую эпоху, очевидно, было совершенно невозможно систематически изложить понятийную систему административного права, так как оно оставалось во многом произвольным и весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому использование терминов «камеральное право» (право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и «камеральная наука» является в данном случае предпочтительным при определении административного права того времени и при его сравнении с современным административным правом, которое в XVII—XVIII вв. особенно быстро развивалось во Франции, Пруссии, Голландии и Швеции. В этих государствах удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и административную систему. Например, шведская коллегиальная администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять коллегий, явилась образцом администрации и для других европейских стран; во Франции быстро создавались и развивались полицейские учреждения. По шведскому образцу Петром I была организована российская система управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции во многих других сферах, даже в семейных делах.

В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым при формировании самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права. Главными представителями полицейской науки того исторического периода были И. Юсти (1717—1771) и Е. фон Зонненфельс, который внес большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений и финансовой сферы. Юридические наработки были собраны Г. фон Бергом в семитомном «Справочнике германского полицейского права» (1799—1806). И. Юсти впервые в то время подчеркнул необходимость такого разделения в своей работе «Основы (принципы) полицейской науки»' (1756); с 1758 по 1764 г. ученый опубликовал труды по денежной системе, государственным финансам, промышленным предприятиям, церковному имуществу. Таким образом постепенно создавались предпосылки для самостоятельного научного исследования вопросов полицейской науки. Поддерживал такой подход к развитию этой науки и государствовед из Гёттингена И. Пюттер (1725—1807). Более того, он попытался показать место полицейской науки в системе публичного права и описал полицейскую власть как задачу защиты общества от опасностей, при этом содействие благосостоянию общества не должно было быть делом полиции, как это считалось ранее. И. Пюттер изучал также историю управления времен империи.

главные со черты, т.е. те сферы общественных отношений, которые объединены полицейской деятельностью. В разработанной им системе ученый выделил 11 частей той материи, в которой применяется полицейская деятельность: религия; обычаи; здравоохранение; питание; публичный порядок и спокойствие (мир); дорожное хозяйство; торговля; мануфактура (производство); служебный персонал; поденная работа (т.е. работа тех, кто продавал свою рабочую силу на один день).

В конце XVIII — начале XIX в. Г. Берг (1765—1843) систематически переложил старое учение о полиции на принципы политико-правовых категорий, выработанных И. Пюттером, т.е. им была заложена основа научно-правовой разработки соответствующей правовой материи. Обоснование принципа правового государства оказало воздействие и на понимание управления, которое обозначалось тогда термином «полиция». Попытку ограничения полицейской деятельности в соответствии с принципом правового государства предпринял Г. Берг в «Справочнике германского полицейского права», в котором он редуцировал понятие полиции до уровня обеспечения безопасности.

Новое содержание понятия «полиция» было обусловлено проникновением в сферу управления новых знаний и вытекало из государственно-правовых представлений просветительской философии. Следовательно, в конце XVIII в. полицейская наука стала изменяться под воздействием гуманистических идей, т.е. произошел переход к «либеральному мышлению», характерному для правового государства.

Самостоятельность административно-правовой науки

После распада Священной Римской империи нарождающийся ранний конституционализм создал важные предпосылки для обоснования и выделения самостоятельной административно-правовой науки в том виде, в котором она нашла свое современное понимание. Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие населенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп людей на ограниченном пространстве уменьшала возможность самообеспечения людей при удовлетворении их потребностей. Следствием этого стало проведение глубоких социальных и экономических перемен, появление новых задач публичного управления, осуществление правовых реформ, развитие правоведения, законодательства, применения права, а также внедрение в практику государственного строительства и управления нормативных нововведений.

Огромное значение в истории развития правоведения той эпохи и его методов имели такие страны, как Италия, Франция и Германия. Что касается Италии, то в первой половине XIX в. значение правоведения здесь снизилось, а в Германии, напротив, повысилось, причем настолько, что эта страна стала лидировать в разработке догматики права вообще и административного права в частности. Германское правоведение стало в ту эпоху образцом для других стран Европы, исключая Англию и Францию.

Административное право в те годы развивалось соответственно общим тенденциям понимания и развития права, всей правовой системы и законодательства. Главнейшим фактором в этом процессе явилась критика методов правоведения, используемых естественным правом. Уже в XVIII в. было замечено, что идеология естественного права несла с собой опасность для проведения хорошо взвешенной правовой политики. Решающую роль в критике естественного права сыграл И. Кант (1724—1804). В начале XIX в. в Германии была образована так называемая историческая школа, которую возглавлял Ф. фон Савиньи (1779—1861), пришедший путем анализа фактического исторического процесса развития права к классическому римскому праву III в., т.е. к констатации исторической взаимосвязи германского права XVIII в. с римским правом. Ученые стремились показать, что исходное германское право стоит на таком же высоком уровне, что и римское право. Историческая школа рассматривала действующее право как результат обобщенного опыта прошедших времен. Таким образом, налицо была возможность, используя исторические методы, получать новые знания и более глубоко понимать правовые положения прошлых эпох. Однако эти методы оказались малопригодными для решения проблем, возникших в более позднее время в промышленном обществе XIX в.

Итак, исходным пунктом дальнейшего развития правоведения стало существующее (применяемое) право — позитивное право. Позитивистский взгляд на право совпадал по направленности с принципами либерального правового государства, в рамках которого являлась нормой обязательность действия права как для граждан, так и для «власть имущих» в государстве и обществе. Перед правоведами встала задача по созданию системы и категорий, благодаря которым действующее право было бы понятным, четким, систематизированным, а его общие принципы могли бы использоваться для толкования отдельных источников или частных правовых случаев.

В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управления выдающихся ученых Р. Моля (1799-1875) и Л. Штейна (1815-1890). Система управления либерального правового государства характеризуется разделением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления), «связыванием» законом административной власти правителей и установлением субъективных правовых позиций каждого индивидуума по отношению к государственной власти. Таким образом, с образованием государственно-правового порядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки административного права. Сначала эта наука называлась «государственно-правовой наукой» (наукой государственного права), что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с публичным правом.

Л. фон Штейн (Штейн) был выходцем из Дании и преподавал в университете в г. Киль. Главная его работа — монография «Теория государственного управления». На основе его предложений были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в наборе и подготовке служащих и организации управленческого персонала. Одним из ближайших учеников Л. Штейна был австриец Л. Гумплович (1838—1909), который исследовал вопросы административного права с точки зрения политики, социологии и общей характеристики управления. Л. Гумплович был представителем социологической разработки вопросов административной науки (историко-сравнительное и социологическое направление). Ученый считал, что государство представляет собой организацию господства; возникновение государства является следствием столкновения социальных групп, сильнейшая из которых подчиняет себе более слабые. Вместе с этим Л. Гумплович полагал, что с развитием цивилизации, повышением культуры общества отношения силы среди социальных групп претерпевают постепенное изменение в пользу большей гуманности, что приводит и к гуманизации права, правового порядка, к установлению в государстве справедливых отношений.

Административное право отделилось от науки государственного, права в качестве самостоятельной части дисциплины публичного права в результате длительного и противоречивого процесса развития. Однако еще до того, как соответствующие предпосылки привели к развитию специфической административно-правовой науки, основы ее развития были заложены в трудах Р. фон Моля и Л. Штейна. Особую роль в данном процессе развития сыграли работы Р. Моля «Государственное право королевства Вюрттемберг» (1829—1831) и «Науки о полиции по принципам правового государства» (1832—1833). В первом произведении было исчерпывающе представлено вюрттембергское административное право того времени. Ученый сделал попытку разграничить государственное и административное право; соответственно и книга имела разделы, посвященные «государственному праву» и «административному праву». Р. фон Моль показал в ней свое видение государства как правового государства. По его мнению, задачей правового государства является обеспечение возможности каждому отдельному лицу достигать поставленных им разумных целей посредством установленного властью порядка и в его рамках; защита от несправедливости должна осуществляться юстицией, а обеспечение помощи должно находиться в компетенции полиции. Государство, которое достигает такой цели, Р. фон Моль назвал правовым государством. Вместе с тем в его трудах научная разработка важнейших для того времени проблем отставала от чистого описания соответствующей материи. На создание научного обоснования причин выделения предмета науки административного права и были направлены усилия представителей западноевропейской науки того времени.

Развивая административное право, Р. фон Моль отдавал особое предпочтение исследованию либеральных задач управления. Он требовал обязательного учета старой наукой полицейского права положений конституционализма и ограничивал полицейскую деятельность принципами правового государства. Л. Штейн особо подчеркивал наличие у управления социальных целей.

Предпосылкой выделения нового административного права послужило появление уже в XVII—XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории, т.е. чиновников. В те времена сильной центральной государственной власти требовался корпус профессиональных администраторов, который послушно и качественно исполнял бы свои задачи. Возникновение чиновничества с его верностью закону, беспристрастностью и деловитостью являлось важным условием формирования буржуазного правового государства. В XIX в. произошло дальнейшее укрепление бюрократии, необходимой для выполнения зарождавшегося в то время «управленческого государства».

С превращением тоталитарного «полицейского государства» в буржуазное правовое государство и благодаря идеям Просвещения и Великой французской революции возник новый взгляд и на административное право: управление должно основываться на законе; оно осуществляется при непременном учете прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам; административные положения уже не могут произвольно изменяться, как это было ранее.

Буржуазное правовое государство, проводя разделение властей и признавая защищенную законом свободу индивидуума, обеспечило принципиальные условия развития систематической административно-правовой науки. Так как теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции государственных органов и были определены публично-правовые отношения между государством и гражданами, то появлялась надежда на реальное юридическое установление и систематизацию административного строительства и управленческих действий.

В середине XIX в. полицейское право обеспечивало общественную безопасность, порядок, борьбу с правонарушениями. Проявлением подобного подхода к полицейскому праву явилась законотворческая деятельность в некоторых европейских государствах. Например, в южно-германских государствах (в отличие от Пруссии) в XIX в. существенную роль играло законодательство при переходе к государственно-правовому понятию полиции. В таких государствах, как Бавария (в 1861 г.), Баден (в 1863 г.) и Вюрттемберг (в 1871 г.), были изданы так называемые уголовные кодексы полиции, устанавливавшие частью уголовно наказуемые запреты, частью полномочия по изданию распоряжений, в которых могли предусматриваться предписания о запретах или полномочия по принятию мер в каждом конкретном случае.

В эпоху конституционализма (конституционного государства, или конституционных форм правления) сущность полиции определялась в собственном, «материальном» смысле как функция публичного управления по защите общественной безопасности и порядка и ликвидации возникающих опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до настоящего времени. Таким образом, и сегодня полиция в материальном смысле — это государственная деятельность, направленная на защиту общества в целом и каждого гражданина в отдельности от опасностей, которые угрожают безопасности и общественному порядку. Однако если выполнение этой задачи сопряжено с воздействием на общество, с ограничением прав и свобод граждан, применением мер принуждения, то необходимо специальное разрешение таких действий самим законом. К полиции в «формальном» смысле относятся все государственные задачи, для выполнения которых устанавливается компетенция полицейских органов (например, преследование преступников, расследование уголовных дел).

Следует воздать должное камеральным наукам и их теоретическим изысканиям: вклад камералистов в теорию административного права весьма велик, особенно в Австрии и Германии. В XIX в. эти государства имели профессионально подготовленные управленческие аппараты, благодаря чему, очевидно, могли обеспечивать свою власть над различными народами. С середины XIX в. камеральные науки вступили в пору относительного упадка, будучи отчасти поглощенными политической наукой, которая быстро набирала свой потенциал. Вместе с тем немецкие и французские ученые, уделяя главное внимание правам человека и гражданина перед государством и администрацией, считали, что административное право должно иметь преимущество перед наукой государственного управления.

В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пеше («О полиции и муниципалитетах», 1789), Ч. Боннен («Принципы государственного управления», 1812), Ж. Имберт («Административные нравы», 1825), А. Вивьен («Очерки об администрации», 1845), А. Шардон («Административная власть», 1912). В этих и других работах преобладало представление о таком управлении, которое регламентировано законом, т.е. правовые представления об администрации возобладали над прочими. Административное право «одержало победу» над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла определенное место в общей теории административного права.

Новые социально-экономические условия, сложившиеся после поражения немецкой революции 1848—1849 гг., существенным образом отразились на формировании важнейших научных представлений о сущности управления, его задачах, целях и организации управленческой деятельности в середине прошлого столетия. В то время выдвигались требования по развитию догматики публичного права и его реализации на практике, а также по разделению государственного и административного права. Особо подчеркивал это требование К. фон Гербер (1823—1891), утверждавший, что административно-правовые предписания не должны служить простым приложением к государственному праву.

Параллельно развитию государственного права развивалась и область административного права. Укреплению мысли о необходимости тщательной научной разработки принципов административных действий содействовало то, что понятие правового государства было ограничено в соответствии с требованием подвести административную деятельность под власть закона. Такое ограничение понятия правового государства появилось, например, в вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра «Правовое государство». По его мнению, правовое государство может быть достигнуто только тогда, когда публичное право будет установлено законом, а само управление подчинено судопроизводству2.

К. фон Гербер под отношением между государством и гражданином понимал правоотношение, в рамках которого должны гарантироваться соблюдение публичных прав и обеспечиваться правовая защита. Он попытался распространить действие правовых норм на область управленческой деятельности, осуществляемой различными субъектами. Развитие этой теории продолжил Ф. Майер, который первым высказал идею об объединении земельного (т.е. разрозненного по отдельным землям) административного права в общее немецкое административное право. О. фон Сарвей (1825—1900) развил эту идею и составил общее учение административного права, собрав воедино из всех германских земель главные административно-правовые положения. Ученый подчеркивал, что «административная юстиция является предпосылкой административного права», а административное право в узком смысле невозможно представить без судопроизводства. Таким образом, Ф. Майер в 1862 г. и О. фон Сарвей в 1884 г., являясь представителями так называемого юридического метода в исследовании административно-правовых вопросов, сделали попытку сформулировать общие административно-правовые принципы.

Направления развития административного права

Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали между собой два направления в развитии административного права.




administrativnoe-sudoproizvodstvo-administrativnaya-yusticiya.html
administrativnoe-vozdejstvie-na-rabotnikov-analiz-upravlencheskih-tehnologij.html
administrirovanie-i-menedzhment-v-publichnom-upravlenii.html
administrirovanie-kontraktov-i-zakritie.html
admit-avoid-ignore-introduce-invest-improve-respond.html
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
    PR.RU™